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  O SOLIDARISMO ANTE OS RPPS

Data: 11/08/2014

 

 

O SOLIDARISMO ANTE OS RPPS

 

Publicado originalmete em 16 de fevereiro de 2012

 

 

Philippe Guédon

 

Chamo a atenção dos internautas sobre um trabalho publicado pelo Ministério da Previdência Social, no ano passado (2012), sob o sugestivo título de: “O equilíbrio financeiro e atuarial dos RPPS: de princípio constitucional à política pública de Estado”. O autor é o Dr. Narlon Gutierre Nogueira, da Secretaria de Políticas Públicas de Previdência Social. Pode ser encontrado no Google, pedindo, por exemplo “déficits atuariais nos RPPS do Brasil”.

 

Peço permissão para reproduzir, aqui, o prefácio e a conclusão do trabalho. Considerando que o déficit atuarial do RPPS de SEU município é um “buraco negro” que bem pode engolir a sua comunidade inteira em futuro nem tão distante, creio que é tema que tem tudo a ver com seriedade e com ética. Pois a prática do Solidarismo nos leva a cuidar de problemas reais, em vez de ficar vociferando que desejamos eleger grande número de pessoas destituídas de competência e princípios éticos para assegurar...as nossas fortunas pessoais. Escolhemos o caminho mais íngreme, atendendo às nossas consciências, agora é manter firme o rumo. Para nós, mais hoje do que nunca, práticas imorais NUNCA são legais; entre elas, vender o sonho dos amanhãs que cantam por simples incompetência de construir o hoje.

 

"PREFÁCIO

 

Existem hoje, no Brasil, quase dois mil Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS), na União, nos Estados e Distrito Federal, em todas as Capitais e em aproximadamente um terço dos Municípios (nestes incluídos aqueles mais populosos), que asseguram a proteção previdenciária a cerca de nove milhões de segurados, sendo seis milhões de servidores ativos e três milhões de aposentados e pensionistas.

 

As Emendas Constitucionais nº 20/1998 e nº 41/2003, e as Leis nº 9.717/1998 e nº 10.887/2004, redefiniram o marco institucional dos Regimes Próprios, estabelecendo regras de organização e funcionamento que proporcionaram significativos avanços na sua gestão. O Ministério da Previdência Social vem desempenhando importante papel nesse processo, dentro de suas atribuições de orientação, supervisão e acompanhamento, por meio da edição de atos normativos, do fomento a de ações de capacitação dos gestores e da auditoria direta e indireta dos RPPS.

 

Porém, questão que permanece a desafiar os governantes nas três esferas da Federação e os gestores dos RPPS é aquela que diz respeito à efetivação de seu equilíbrio financeiro e atuarial, princípio estruturante consagrado no caput do artigo 40 da Constituição Federal. De modo geral, a grande maioria dos Regimes Próprios possui déficit atuarial a ser equacionado, originadas de situações passadas relacionadas à forma pela qual foram constituídos e inicialmente geridos. As obras que tratam dos RPPS normalmente dedicam-se quase integralmente ao estudo das regras e dos critérios para concessão dos benefícios previdenciários, pouco espaço dedicando à análise da questão do equilíbrio financeiro e atuarial.

 

Não existe também nenhuma publicação que apresente, de forma sistematizada, uma análise da situação atuarial do conjunto dos RPPS. A publicação deste volume 34 da Coleção da Previdência Social vem contribuir para uma melhor compreensão e conhecimento do tema, incentivando o debate qualificado a seu respeito. O trabalho é fruto de pesquisa desenvolvida por Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil que há alguns anos encontra-se em exercício no Departamento dos Regimes de Previdência no Serviço Público, órgão da Secretaria de Políticas de Previdência Social, cujo corpo de servidores tem dedicado seu esforço profissional e pessoal para a construção de um novo modelo de previdência dos servidores públicos, que assegure a justiça e a sustentabilidade.

 

O autor demonstra que o equilíbrio financeiro e atuarial dos RPPS não é de interesse exclusivo de servidores públicos e governos, mas de toda a sociedade, uma vez que se liga à capacidade de efetivação de políticas públicas que afetam de forma direta a vida dos cidadãos. Por essa razão, a construção do equilíbrio dos RPPS deve ser igualmente tratada por meio de uma política pública de Estado, envolvendo o planejamento e a ação governamental em um processo voltado a atingir objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.

 

Ao longo do texto são analisados os fatores determinantes para a origem do déficit atuarial dos RPPS e apresentadas propostas para o desenvolvimento da política pública voltada ao seu equilíbrio, bem como explicados os principais conceitos relacionados a uma avaliação atuarial. O último capítulo, devidamente ilustrado por gráficos e tabelas, apresenta um panorama da situação atuarial de todos os RPPS do país e propõe a construção de alguns indicadores que permitem aferir e comparar essa situação entre diferentes entes federativos. Porém, o trabalho não se limita a apenas discutir o equilíbrio financeiro e atuarial dos regimes de previdência dos servidores públicos, pois em seus dois primeiros capítulos apresenta um interessante resgate histórico da origem e do desenvolvimento da previdência social no Brasil e no mundo, que contempla também seus períodos de crise e reformas, e analisa a evolução da previdência dos servidores, relacionada ao regime jurídico de trabalho, propondo sua divisão em três períodos históricos: origem, expansão e consolidação.

 

Espera-se que a publicação cumpra seu propósito de difundir o conhecimento sobre tema tão relevante, como é o equilíbrio financeiro e atuarial dos RPPS, a todos aqueles que se dedicam ao estudo e à gestão da previdência social no Brasil...

(...)"

 

CONCLUSÃO

 

Do primeiro capítulo, no qual foram analisados a origem, a evolução histórica, a crise e as reformas da previdência social, podem ser sumariadas as seguintes conclusões:

 

a) O direito à previdência social, sob o modelo do seguro social e inserido no contexto mais amplo da seguridade social, representa um importante mecanismo de proteção do ser humano contra as situações de infortúnio que reduzem ou eliminam sua capacidade para o trabalho, com a finalidade de garantir-lhe a renda necessária para uma vida digna.

 

b) A crise do welfare state a partir da década de 1970, a globalização da economia, os novos arranjos do mercado de trabalho e as mudanças demográficas motivaram os países a promoverem reformas em seus sistemas de previdência, de natureza estrutural (paradigmática) ou não-estrutural (paramétrica).

 

c) Os países que adotaram modelos privatizantes para seus sistemas de previdência social não alcançaram os resultados pretendidos quanto à acumulação de poupança e redução de crises fiscais, e viram manter-se ou agravar-se os problemas relacionados a baixa cobertura da força de trabalho, capitalização insuficiente das reservas individuais, falta de diversificação da carteira de investimentos, baixos níveis de concorrência das administradoras e elevadas despesas administrativas.

 

d) No Brasil optou-se por reformas de natureza paramétrica, nas quais foi acertadamente mantida a primazia do sistema público de previdência social, com alterações nas regras de acesso aos benefícios, motivadas pelos limites impostos pelas transformações econômicas, demográficas e das relações de trabalho.

 

Dos três últimos capítulos, relacionados de forma direta aos temas que constituem o objeto específico desta pesquisa (regimes próprios de previdência social dos servidores públicos, equilíbrio financeiro e atuarial e políticas públicas), foram extraídas as seguintes conclusões:

 

a) No Brasil, a exemplo do ocorrido em outros países, os sistemas de previdência dos servidores públicos estiveram entre os primeiros a desenvolver-se, e aqui isso se deu por razões estruturais de natureza econômica (fortalecimento do Estado para atender à estratégia de desenvolvimento primário-exportadora) e política (herança patrimonialista na formação do Estado).

 

b) Até 1988 os regimes de previdência dos servidores públicos restringiam-se ao grupo minoritário de servidores estatutários da União, dos Estados e de alguns Municípios, e tinham a concessão das aposentadorias como um prêmio devido ao servidor pelos serviços por ele prestados à Administração Pública, uma extensão da sua relação de trabalho, sem natureza contributiva.

 

c) Entre 1.989 e 1998 houve um forte movimento de expansão dos RPPS, motivado pela seguinte associação de fatores: obrigatoriedade de instituição do regime jurídico único, maior rigor na cobrança das contribuições devidas ao INSS e ausência de uma lei federal estabelecendo as normas gerais. Essa expansão esteve voltada principalmente à redução imediata dos custos com a folha de pagamento dos servidores e não foi precedida de estudos adequados, com a finalidade de garantir a estruturação técnica e a sustentabilidade futura dos regimes de previdência dos servidores públicos.

 

d) As reformas constitucionais de 1998 e 2003 mantiveram os regimes próprios de previdência social para os servidores públicos titulares de cargos efetivos, porém buscaram estabelecer uma convergência com as regras do regime geral de previdência social, voltado aos trabalhadores da iniciativa privada, eliminando muitas das distorções anteriores.

 

e) A partir de 1998 as normas gerais de organização e funcionamento estabeleceram um novo marco institucional para os regimes de previdência dos servidores públicos, definindo regras equânimes de acesso aos benefícios e estabelecendo os princípios do caráter contributivo e do equilíbrio financeiro e atuarial como seus fundamentos.

 

f) O desequilíbrio atuarial dos regimes de previdência dos servidores tem origens históricas, das quais podem ser destacadas: as regras privilegiadas vigentes até 1998, que possibilitavam o acesso a benefícios de valores muito elevados sem contribuições adequadas, com pouco tempo no serviço público e em idades precoces; a migração de um enorme contingente de servidores públicos para o regime jurídico estatutário, nos primeiros anos da década de 1990; a constituição de fundos previdenciários sem a formação de reservas suficientes para o pagamento dos benefícios, até 1998.

 

g) Embora o princípio constitucional do equilíbrio financeiro e atuarial tenha sido reafirmado e detalhado por normas legais e infralegais aprovadas a partir de 1998, grande parte dos entes federativos resiste à adoção de medidas para sua efetivação, em razão dos sacrifícios exigidos e pelo fato de que o desequilíbrio atuarial de seus RPPS ainda não se manifesta de forma tão aguda no presente.

 

h) A concretização do equilíbrio financeiro e atuarial dos regimes de previdência dos servidores públicos somente será possível se houver o seu reconhecimento como política pública de Estado, inserida pelo poder público em seus ciclos de decisão, planejamento, execução e controle.

 

i) A manutenção do desequilíbrio atuarial dos RPPS irá resultar em desajuste nas contas públicas, pelo crescimento contínuo das despesas com pessoal, e comprometerá a capacidade administrativa dos entes federativos para a efetivação de outras políticas públicas de interesse da totalidade dos cidadãos.

 

j) Para que se possa atingir o objetivo definido por uma política pública de construção de regimes de previdência dos servidores públicos financeira e atuarialmente equilibrados, esta deverá ser conduzida sob os atributos da transparência, participação, planejamento, capacitação e controle e deverá contemplar quatro áreas de atuação prioritárias: equacionamento do déficit atuarial passado, regularidade no repasse das contribuições, política de investimentos e gestão dos benefícios.

 

k) A análise dos resultados atuariais dos RPPS, com a sua divisão em grupos, demonstra que nos três primeiros (G1 - Estados; G2 - Capitais e G3 – Municípios com mais de 400 mil habitantes) prevalecem as situações “crítica” ou “preocupante” em relação aos indicadores definidos (relação entre o número de servidores ativos e inativos; relação entre o déficit atuarial e a receita corrente líquida; relação entre o déficit atuarial, a receita corrente líquida e o limite das despesas com pessoal). Nos quatro últimos grupos (G4 - Municípios entre 100 e 400 mil habitantes; G5 - entre 50 e 100 mil; G6 - entre 10 e 50 mil e G7 - até 10 mil) o resultado é mais satisfatório, com prevalência das situações “razoável” ou “confortável”.

 

l) Foi considerado como fator determinante para a situação atuarial hoje encontrada em cada um desses grupos o tempo de instituição do RPPS, ou seja, os RPPS mais antigos possuem situação mais grave, enquanto os RPPS mais recentes possuem situação mais favorável. Porém, em todos os grupos a grande maioria dos RPPS possuem um déficit atuarial passado a ser equacionado.

 

m) Foram analisados outros dados estatísticos que possuem impactos relevantes sobre a situação atuarial dos regimes de previdência dos servidores públicos, relacionados a: distribuição do número de servidores por gênero, aposentadoria especial dos professores e efeitos da política de concessão de aumentos reais do salário-mínimo. Esses temas deverão ser objeto de discussão mais aprofundada no futuro, em especial no contexto de uma eventual nova reforma da previdência.




 

 

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