Processo nº: 0000067-87.2014.4.02.5106 (2014.51.06.000067-0)

Autor:  MINISTERIO PUBLICO FEDERAL

Réu:  Cia. de Concessão Rodoviária Juiz de Fora - Rio (CONCER), Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e UNIÂO 

 
Trata-se de Ação Civil Pública movida pelo Ministério Público Federal em face da CONCER, ANTT e UNIÃO, que trata de irregularidades verificadas na execução do empreendimento Nova Subida da Serra ¿ NSS, previsto no Plano de Exploração da Rodovia BR-040/MG/RJ quando da celebração do Contrato de Concessão PG-138/95-00, cujo objeto é a recuperação, reforço, monitoração, melhoramento, manutenção, conservação, operação e a exploração da rodovia federal.

Pretende provimento antecipatório para:

(a) tornar obrigatória a contratação de equipe técnica especializada e independente para a realização de Auditoria de Segurança Viária de todo o projeto viário NSS, sobretudo o trecho que contempla o túnel de aproximadamente 5 km, sujeitando-se às alterações recomendadas;

(b) interrupção das obras da NSS, quanto aos lotes 3 e 4, até a conclusão e eventuais alterações no projeto, decorrentes do relatório final da Auditoria de Segurança Viária;

(c) promover alterações do projeto da NSS de modo a adequá-lo ao disposto no art. 6º, X, da Lei 8.666/93, que exige Projeto Executivo para a realização completa da obra;

(d) impedir o início de qualquer parcela da obra NSS que implique em custos superiores aos previstos originalmente no PER; (e) suspensão total das obras no empreendimento em caso de descumprimento de possível provimento favorável aos pedidos anteriores. No mais, pleiteia a atuação e abstenção da ANTT e UNIÃO, no que couber, quanto aos reflexos dos pedidos porventura acolhidos em face da CONCER.

Com a inicial, vieram os documentos de fls. 80/435.

Às fls. 448/454, a UNIÃO se manifesta acerca dos pleitos antecipatórios. Juntaram-se os documentos de fls. 455/506. A ANTT assim também procedeu, conforme fls. 509/527. Às fls. 538/544, Parecer da Procuradoria Federal Especializada junto à ANTT. Outrossim, a CONCER manifestou-se às fls. 546/563.

 
Às fls. 950/966, a CONCER apresenta contestação. Juntaram-se, às fls. 979/1.070, o relatório emitido por INTERTECHNE, empresa contratada para prestar consultoria à CONCER na execução da obra de construção do túnel rodoviário.

A UNIÃO apresentou contestação, conforme fls. 1.308/1.316.

A ANTT apresentou contestação, conforme fls. 1.337/1.356.

É o breve relatório.

Da preliminar de ilegitimidade passiva da União

A tentativa de descaracterizar interesse jurídico do ente federativo na presente lide deve ser rejeitada. Importa observar que, conforme narrado na inicial e comprovado documentalmente, existe ato formal do Ministério dos Transportes (Aviso Ministerial nº 47/2013/GM/MT), dirigido ao Ministério da Fazenda, alocação de dotação orçamentária visando futuro repasse de recursos à concessionária dos serviços e da obra contratada. Portanto, reconheço interesse jurídico da UNIÃO que justifica sua manutenção no polo passivo da demanda.

Decido.

Da segurança viária da obra Nova Subida da Serra

O Parquet fundamenta o pedido de submissão do Projeto a uma Auditoria de Segurança Viária nos diretos fundamentais à Vida e à Segurança, bem assim no Princípio da Eficiência, que deve nortear a atuação administrativa para a consecução dos objetivos do Estado. Elenca diversos aspectos que favorecem a adoção de tal medida, indicando inclusive o impacto benéfico da técnica já utilizada em outros países (fls. 36/37).

De outro lado, a CONCER enfatiza que o Projeto de ampliação da rodovia contou com estudos adequados, sob responsabilidade técnica da empresa INTERTECHNE, com o atendimento de todas as normas vigentes quanto a Segurança Viária. A ANTT, por sua vez, utiliza contra-argumento lastreado no Princípio da Legalidade ¿ ausência de norma que obrigue o Poder Concedente e a Concessionária a adotar a medida proposta pelo autor.

A nosso Juízo, na ponderação dos interesses em conflito, entendo deva sobressair o direito à Segurança Viária aduzido na inicial, que decorre do Princípio da Eficiência.

Em se tratando de obra pública de alto grau de complexidade, não há como negar que todos os meios técnicos disponíveis para se prevenir possíveis equívocos na condução do Projeto em tela devam ser empregados para garantir a segurança dos usuários da rodovia e evitar desperdício de recursos públicos. Na linha dos argumentos tecidos na inicial, merece destaque que a rodovia possui fluxo intenso de veículos de transporte de cargas perigosas, sendo de amplo conhecimento os reflexos nocivos do traçado sinuoso do trecho em questão, que acarreta constantes a acidentes fatais. Cabível, portanto, o emprego da melhor técnica disponível em matéria de engenharia de rodovias para estancar os riscos do empreendimento e garantir máxima eficiência dos resultados.

Friso que a revisão do mérito do ato administrativo é autorizada pela relevância dos valores constitucionais tutelados no caso, que em última análise é traduzida pelo Princípio da Razoabilidade.

Nesse ponto, o perigo da demora do provimento final decorre da impossibilidade de implementação da Auditoria de Segurança Viária após a execução das demais etapas do empreendimento, colocando em risco o próprio empreendimento.

Irregularidades do Projeto Executivo da NSS

Aponta o Parquet inconsistência na sequência de atos do procedimento licitatório consistente da utilização do Projeto Básico da obra como sucedâneo do Projeto Executivo, o que afrontaria as disposições do art. 7º da Lei 8.666/93.

A ANTT, de outro lado, defende que a suposta deficiência apontada fora superada por meio da elaboração do Relatório de Análise do Projeto 218/2013 (fl. 376/379), que aprovou o Projeto Executivo da NSS.

Em cognição sumária, entendo presente a plausibilidade jurídica da alegação autoral.

Evidentemente, o aludido documento não pode simplesmente chancelar o Projeto Básico da obra, sobretudo porque redefiniu o valor total da obra em R$897.446.504,71, importando acréscimo de aproximadamente 200% sobre o custo original corrigido previsto no Programa de Exploração da Rodovia.

O vício em questão constitui causa de invalidação do Projeto Executivo, cujo pronunciamento se impõe nesta fase processual, visto que torna impossível o exercício do necessário controle sobre a execução das etapas do Projeto e, por conseguinte, acarreta impossibilidade quase que absoluta de fiscalização do uso dos recursos utilizados na execução do empreendimento.

Da necessidade de realização de procedimento licitatório correspondente aos acréscimos da obra não previstos no Programa de Exploração da Rodovia.

A desfiguração do Projeto inicial previsto no Plano de Exploração da Rodovia, com a inclusão de diversas pontes, viadutos e túnel com extensão de 4.640 metros acarretou o aumento do custo total da obra para 897 milhões de reais, em comparação com o custo original previsto de aproximados 280 milhões de reais (valor atualizado). Esse aumento extrapola o teto previsto no §1º do art. art. 65 da Lei de Licitações, qual seja, de 25% do valor inicial atualizado do contrato.

No intuito de defender a legalidade da execução do contrato de concessão, a ANTT sustenta que a Lei 8.987/95, reguladora dos Contatos de Concessão de Serviços Públicos, não adotou o aludido limitador na Lei 8.666/93 e que não caberia a utilização desta por ausência de expressa previsão da lei especial.

Tal argumento não encontra aceitação, na medida em que a Lei de Licitações tem clara aplicação subsidiária à espécie, naquilo que não conflitar com as disposições da Lei 8.987/95.  Do contrário, a concessão de serviço público significaria, precedido ou não de obra, representaria autorização para gastos públicos ilimitados, vulnerando os princípios basilares que regem a atuação da Administração Pública, notadamente os da Legalidade e Moralidade, expressos no caput do art. 37 da CF/88 e a exigência de Licitação, corolário do Princípio da Igualdade.

Com tais considerações, DEFIRO OS PEDIDOS DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA para:

Determinar à CONCER:

. que providencie a contratação, no prazo de 30 dias, de equipe técnica especializada e independente, para realizar a Auditoria de Segurança Viária de todo o projeto viário do empreendimento NSS ¿ Nova Subida da Serra, em especial do trecho que contempla o túnel de aproximadamente 5 km localizado no Município de Petrópolis, submetendo o relatório final da ASV à análise técnica da ANTT, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias após a contratação;

. no prazo de 30 dias após a análise da ANTT, que promova a readequação do projeto viário da NSS conforme eventuais recomendações do relatório final da Auditoria de Segurança Viária e a agência reguladora;

. a interrupção das obras na pista de subida da serra - lotes 3 e 4 -, até a conclusão das eventuais alterações no projeto viário decorrentes do relatório final da Auditoria de Segurança Viária, já que estes lotes se referem ao túnel em questão e poderão sofrer profundas alterações a depender dos resultados da referida auditoria;

. que promova, no prazo de 90 dias, a alteração do projeto da Nova Subida da Serra de Petrópolis de modo a adequá-lo para que consubstancie um verdadeiro projeto executivo, nos termos do art. 6º, X, da Lei 8.666/93, o submetendo no referido prazo à análise técnica da ANTT, devendo informar, no prazo inicial de 30 dias se irá realizar diretamente as alterações no projeto ou, em caso negativo, comprovar no mesmo prazo a contratação de empresa especializada com tal objetivo;

. que se abstenha de iniciar qualquer parcela da obra da Nova Subida da Serra de Petrópolis que implique em custos superiores aos previstos originalmente no PER (devidamente atualizados);

Determinar à ANTT:

. que, no prazo de 30 dias após o recebimento da documentação necessária, conclua a análise técnica detalhada do relatório final da ASV, determinando à CONCER as eventuais readequações necessárias ao projeto viário NSS;

. que, independente da conclusão da ASV, submeta, de imediato, o projeto viário apresentado pela CONCER à análise quanto ao atendimento das normas técnicas e, ainda, ao check list elaborado pela própria agência reguladora, determinando à concessionária a adoção das medidas necessárias para eventual readequação do projeto da NSS;

. que, no prazo de 30 dias após o recebimento do novo projeto alterado pela CONCER, conclua a análise técnica detalhada do projeto, verificando se atende aos requisitos de um projeto executivo, nos termos do art. 6º, X, da Lei 8.666/93;

. que suspenda, até o julgamento da presente ACP, a entrega da execução completa da obra da nova pista de subida à CONCER, somente exigindo desta a execução da parcela da obra cujos recursos já estavam previstos no PER, sem autorizar qualquer aumento de tarifa básica do pedágio ou prorrogação do contrato de concessão;

. que se abstenha, até o julgamento da presente ACP, de autorizar o início da execução da parcela das obras da nova pista de subida cujo custeio supere os recursos financeiros originalmente previstos no PER sem que antes seja promovido o necessário procedimento licitatório;

Determinar à UNIÃO:

. que suspenda, de imediato, qualquer repasse de recursos para implantação do empreendimento da NSS conforme projeto elaborado pela CONCER, enquanto não realizadas as adequações no projeto da NSS para que represente, de fato, um projeto executivo, e enquanto não promovido o procedimento licitatório para seleção de empresa a ser contratada para execução das obras e, ainda, enquanto não realizada pela concessionária a imprescindível ASV do projeto viário apresentado;

. no prazo de 180 dias, defina como será realizado o custeio  da parcela da obra não prevista no PER, promovendo a inclusão da previsão orçamentária dos recursos com tal objetivo;

. que suspenda até o julgamento da presente ACP a entrega da execução completa da obra da nova pista de subida à CONCER, somente exigindo desta a execução da parcela da obra cujos recursos já estavam previstos no PER, sem autorizar qualquer aumento de tarifa básica do pedágio ou prorrogação do contrato de concessão;

Indefiro, por ora, os pedidos de suspensão das obras da NSS e da cobrança da tarifa do pedágio (item 1-f) e o requerimento de cominação de multa dirigida à UNIÃO em caso de descumprimento de qualquer das determinações.

Noticiado o descumprimento de alguma das determinações acima, voltem-me conclusos para decisão.

Publique-se e intimem-se com urgência.

Sem prejuízo, intimem-se as partes para especificação de provas a produzir.

Petrópolis, 17 de setembro de 2014.

(assinado eletronicamente)
RENATA CISNE CID VOLOTAO
Juíza Federal Substituta
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Edição disponibilizada em: 29/09/2014
Data formal de publicação: 30/09/2014
Prazos processuais a contar do 1º dia útil seguinte ao da publicação.
Conforme parágrafos 3º e 4º do art. 4º da Lei 11.419/2006